Eilantrag zur Ausfertigung des Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetzes abgelehnt („EU-Wiederaufbaufonds“)

Beschluss vom 15. April 2021
2 BvR 547/21

Mit heute veröffentlichtem Beschluss hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt, der sich gegen das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz (ERatG) richtete.

Im Juli 2020 vereinbarten die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union zur Bewältigung der wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen der COVID-19-Pandemie das Aufbauinstrument „Next Generation EU“. Der Eigenmittelbeschluss des Rates der Europäischen Union vom 14. Dezember 2020, dem alle Mitgliedstaaten zustimmen müssen, ermächtigt die Europäische Kommission, im Namen der Europäischen Union an den Kapitalmärkten Mittel bis zu einem Betrag von 750 Milliarden Euro zu Preisen von 2018 aufzunehmen. Zwar ist der gegen das deutsche Zustimmungsgesetz gerichtete Antrag im Hauptsacheverfahren weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet, weil die Antragstellerinnen und Antragsteller jedenfalls die Möglichkeit dargelegt haben, dass durch das ERatG die Verfassungsidentität des Grundgesetzes (Art. 79 Abs. 3 GG) berührt sein oder eine offensichtliche und strukturell bedeutsame Überschreitung des Integrationsprogramms vorliegen könnte. Bei summarischer Prüfung lässt sich eine hohe Wahrscheinlichkeit für einen Verstoß gegen Art. 79 Abs. 3 GG allerdings nicht feststellen. Die deshalb gebotene Folgenabwägung fällt zu Lasten der Antragstellerinnen und Antragsteller aus, weil die Nachteile, die sich ergeben, wenn die einstweilige Anordnung nicht erlassen wird, sich das ERatG später jedoch als verfassungswidrig erweisen sollte, weniger schwer wiegen als die Folgen, die einträten, wenn die einstweilige Anordnung erlassen würde, die Verfassungsbeschwerde sich später jedoch als unbegründet herausstellen sollte.

Sachverhalt:

Auf der Tagung des Europäischen Rates vom 17. bis 21. Juli 2020, die unter dem Eindruck der COVID-19-Pandemie stattfand, vereinbarten die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten der Europäischen Union den Mehrjährigen Finanzrahmen MFR 2021-2027 und das temporäre Aufbauinstrument „Next Generation EU“ (NGEU). Mit NGEU sollen die gravierenden wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen der Pandemie in den Mitgliedstaaten eingedämmt und gemildert werden. Der Eigenmittelbeschluss des Rates der Europäischen Union vom 14. Dezember 2020 (im Folgenden: Eigenmittelbeschluss 2020) regelt die Grundlagen der Finanzierung dieser Maßnahmen. Darin wird die Europäische Kommission – ausschließlich zur Bewältigung der Folgen der COVID-19-Pandemie – ermächtigt, im Namen der Europäischen Union an den Kapitalmärkten Mittel bis zu einem Betrag von 750 Milliarden Euro zu Preisen von 2018 aufzunehmen. Er tritt erst nach Zustimmung aller Mitgliedstaaten in Kraft. Der Deutsche Bundestag nahm den Gesetzentwurf zum ERatG am 25. März 2021 an. Der Bundesrat stimmte ihm am 26. März 2021 zu.

Die Antragstellerinnen und Antragsteller machen im Wesentlichen geltend, das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz verletze sie in ihren Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat keinen Erfolg.

1. Der Antrag im Hauptsacheverfahren ist zwar weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet.
2. Das Recht auf demokratische Selbstbestimmung aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 sowie Art. 79 Abs. 3 GG vermittelt den Bürgerinnen und Bürgern nicht nur Schutz vor einer substantiellen Erosion der Gestaltungsmacht des Deutschen Bundestages, sondern auch ein Recht darauf, dass Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union nur die Zuständigkeiten ausüben, die ihnen nach Maßgabe des Art. 23 GG übertragen worden sind. Das Budgetrecht des Deutschen Bundestages und seine haushaltspolitische Gesamtverantwortung sind als unverfügbarer Teil des grundgesetzlichen Demokratieprinzips durch Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG geschützt. Danach gehört es zum änderungsfesten Kern von Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG, dass der Bundestag dem Volk gegenüber verantwortlich über alle wesentlichen Einnahmen und Ausgaben entscheidet. Es dürfen keine dauerhaften Mechanismen begründet werden, die auf eine Haftungsübernahme für Willensentscheidungen anderer Staaten hinauslaufen, vor allem wenn sie mit schwer kalkulierbaren Folgewirkungen verbunden sind. Jede ausgabenwirksame solidarische Hilfsmaßnahme des Bundes größeren Umfangs im internationalen oder unionalen Bereich muss vom Bundestag im Einzelnen bewilligt werden. Soweit überstaatliche Vereinbarungen getroffen werden, die aufgrund ihrer Größenordnung für das Budgetrecht von struktureller Bedeutung sein können, muss darüber hinaus gesichert sein, dass weiterhin hinreichender parlamentarischer Einfluss auf die Art und Weise des Umgangs mit den zur Verfügung gestellten Mitteln besteht. Eine Verletzung des Demokratieprinzips liegt vor, wenn die Festlegung von Abgaben in Art und Höhe in wesentlichem Umfang supranationalisiert und damit der Dispositionsbefugnis des Bundestages entzogen würde.
3. Aus dem Vortrag der Antragstellerinnen und Antragsteller ergibt sich jedenfalls die Möglichkeit, dass der gebilligte Eigenmittelbeschluss 2020 in die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages eingreift, die Verfassungsidentität des Grundgesetzes beeinträchtigt und die Antragstellerinnen und Antragsteller in ihrem Recht auf demokratische Selbstbestimmung verletzt.
4. a) Die Antragstellerinnen und Antragsteller führen aus, die Haftungsregelungen des Eigenmittelbeschlusses 2020 ermächtigten die Europäische Kommission dazu, unter bestimmten Voraussetzungen von den Mitgliedstaaten zusätzliche Mittel abzurufen. Dies könne dazu führen, dass die Haftung der Bundesrepublik Deutschland für die Verbindlichkeiten der Europäischen Union eine Höhe erreiche, die den auf 190 Milliarden Euro begrenzten Haftungsanteil am ESM-Kapital erheblich übersteige. Der Deutsche Bundestag werde einem finanzwirksamen Mechanismus ausgesetzt, der „zu nicht überschaubaren haushaltsbedeutsamen Belastungen ohne vorherige konstitutive Zustimmung“ führe. Es könnten zusätzliche Covid-19-Folgenbewältigungsprogramme aufgelegt werden, ohne dass der Eigenmittelbeschluss 2020 angepasst werden müsse. Der Bundestag sei nicht mehr „Herr seiner Entschlüsse“. Die Antragstellerinnen und Antragsteller berücksichtigen dabei zwar nicht die Begrenzung der maximalen jährlichen Belastung des Bundeshaushalts und den Grad der Wahrscheinlichkeit, mit der sich das von ihnen aufgezeigte Haftungsrisiko in vollem Umfang verwirklichen könnte. Die Möglichkeit einer die Grenzen von Art. 79 Abs. 3 GG überschreitenden Entleerung der Haushaltsautonomie des Bundestages durch den Eigenmittelbeschluss 2020 ist jedoch nicht von vornherein ausgeschlossen.
5. b) Die Antragstellerinnen und Antragsteller tragen darüber hinaus hinreichend dazu vor, dass und warum der Eigenmittelbeschluss 2020 weder von Art. 311 Abs. 3 AEUV gedeckt noch mit Art. 125 Abs. 1 AEUV vereinbar und als Ultra-vires-Akt zu qualifizieren sei und dass er das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung offensichtlich und mit strukturell bedeutsamer Wirkung verletze. Mit ihm werde das Verschuldungsverbot, das zu den wesentlichen Grundlagen der deutschen Zustimmung zu den Verträgen von Maastricht und Lissabon zähle, gebrochen. Auch verstoße der Eigenmittelbeschluss 2020 gegen die sogenannte Nichtbeistands- („No bail out“)-Klausel gemäß Art. 125 Abs. 1 AEUV, nach der weder die Europäische Union noch die Mitgliedstaaten für die Verbindlichkeiten eines anderen Mitgliedstaats hafteten und nicht für derartige Verbindlichkeiten einträten.
6. c) Die Verfassungsbeschwerde ist in der Hauptsache auch nicht offensichtlich unbegründet. Die Einwände der Antragstellerinnen und Antragsteller lassen es jedenfalls nicht ausgeschlossen erscheinen, dass die Ermächtigung der Europäischen Kommission zur Aufnahme von 750 Milliarden Euro auf dem Kapitalmarkt über die in Art. 311 Abs. 3 AEUV enthaltene Ermächtigung hinausgeht. Ferner ist nach ihrem Vortrag nicht auszuschließen, dass Deutschland unter bestimmten Umständen hierfür haften müsste und dass dadurch die durch Art. 110 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG geschützte haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages berührt wird.
7. Bei summarischer Prüfung lässt sich eine hohe Wahrscheinlichkeit für einen Verstoß gegen die durch Art. 79 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 110 und Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG geschützte haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages allerdings nicht feststellen.
8. Der Senat hat bislang nicht entschieden, ob und inwieweit sich unmittelbar aus dem Demokratieprinzip eine justiziable Begrenzung der Übernahme von Zahlungsverpflichtungen oder Haftungszusagen herleiten lässt. Dabei kommt es mit Blick auf das Demokratieprinzip nur auf eine evidente Überschreitung von äußersten Grenzen an. Eine unmittelbar aus dem Demokratieprinzip folgende Obergrenze könnte allenfalls überschritten sein, wenn sich die Zahlungsverpflichtungen und Haftungszusagen im Eintrittsfall so auswirkten, dass die Haushaltsautonomie jedenfalls für einen nennenswerten Zeitraum nicht nur eingeschränkt würde, sondern praktisch vollständig leerliefe, wobei der Gesetzgeber namentlich mit Blick auf die Frage der Eintrittsrisiken und die zu erwartenden Folgen für die Handlungsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers über einen weiten Einschätzungsspielraum verfügt.
9. Vor diesem Hintergrund sprechen bei summarischer Prüfung vorliegend folgende Gründe gegen eine Berührung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestags:
10. a) Die Ermächtigung der Europäischen Kommission, am Kapitalmarkt Mittel bis zu 750 Milliarden Euro zu Preisen von 2018 aufzunehmen, führt nicht zu einer unmittelbaren Haftung Deutschlands und des Bundeshaushalts. Eine solche kommt nur in Betracht, wenn die Mittel der Europäischen Union nicht ausreichen, um den Verpflichtungen aus der Mittelaufnahme nachzukommen, und die Kommission die erforderlichen Mittel nicht auf andere Weise, etwa durch kurzfristige Kassenkredite, bereitstellen kann. In diesem Fall haften die Mitgliedstaaten grundsätzlich anteilsmäßig („pro rata“) entsprechend ihrem Finanzierungsanteil am Budget der Europäischen Union. Nur wenn ein Mitgliedstaat einem derartigen Kapitalabruf ganz oder teilweise nicht rechtzeitig nachkommt, kann die Kommission von anderen Mitgliedstaaten zusätzliche Mittel abrufen, wobei wiederum der jeweilige Finanzierungsanteil zugrunde zu legen ist. Schließlich sieht der Eigenmittelbeschluss vor, dass die Tilgung zum 31. Dezember 2058 abgeschlossen sein muss. Höhe, Dauer und Zweck der von der Europäischen Kommission aufzunehmenden Mittel sind daher ebenso begrenzt wie die mögliche Haftung Deutschlands. Die entsprechenden Mittel sind zudem ausschließlich zur Bewältigung der Folgen der COVID-19-Krise einzusetzen. Eine zusätzliche Kreditaufnahme durch die Europäische Union ist nicht vorgesehen.
11. b) Ob die Ausgestaltung des Eigenmittelbeschlusses 2020 den sich aus Art. 79 Abs. 3 GG ergebenden Anforderungen an den Schutz der Haushaltsautonomie des Deutschen Bundestages vollständig Rechnung trägt, wird in dem Verfahren der Hauptsache zu klären sein. Dabei wird insbesondere zu prüfen sein, ob durch den Eigenmittelbeschluss 2020 dauerhafte Mechanismen begründet werden, die auf eine Haftungsübernahme für Willensentscheidungen anderer Staaten hinauslaufen, ob Verpflichtungen entstehen können, die für das Budgetrecht des Bundestages von struktureller Bedeutung sind, sowie ob gewährleistet ist, dass ein hinreichender parlamentarischer Einfluss auf die Art und Weise des Umgangs mit den zur Verfügung gestellten Mitteln besteht. Ausgeschlossen ist eine Berührung der Verfassungsidentität insoweit angesichts des Umfangs des Haftungsrisikos, seiner Dauer und der begrenzten Mitwirkungsmöglichkeiten des Bundestages nicht.

III. Weil sich der Ausgang des Hauptsacheverfahrens als offen erweist, hat das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich eine Folgenabwägung vorzunehmen. Diese geht hier zu Lasten der Antragstellerinnen und Antragsteller aus.

1. Erginge die einstweilige Anordnung, könnte der Eigenmittelbeschluss 2020 bis zur Entscheidung in der Hauptsache nicht in Kraft treten. Das Hauptsacheverfahren wird voraussichtlich einen erheblichen Zeitraum in Anspruch nehmen. Ein verzögertes Inkrafttreten des Eigenmittelbeschlusses 2020 würde dessen wirtschaftspolitische Zielsetzung beeinträchtigen. Die damit verbundenen Nachteile könnten sich zudem als irreversibel herausstellen und – da das Aufbauinstrument NGEU gerade der Bewältigung der Folgen der COVID-19-Pandemie dienen soll und die Maßnahmen über einen relativ kurzen Zeitraum erfolgen sollen – angesichts der mit dieser Pandemie verbundenen Dynamik ihren Zweck verfehlen. Ein verspätetes Inkrafttreten hätte nach Einschätzung der Bundesregierung, der bei der Bewertung außenpolitisch erheblicher Sachverhalte ein weiter Einschätzungs- und Prognosespielraum zukommt, zudem erhebliche außen- und europapolitische Verwerfungen zur Folge.
2. Demgegenüber wiegen die Nachteile erheblich weniger schwer, die sich ergeben, wenn die einstweilige Anordnung nicht erlassen wird, sich das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz später jedoch als verfassungswidrig erweisen sollte. Der Eigenmittelbeschluss 2020 könnte nach der Zustimmung aller Mitgliedstaaten in Kraft treten und die Europäische Kommission wäre ermächtigt, bis 2026 im Namen der Europäischen Union Mittel bis zu 750 Milliarden Euro zu Preisen von 2018 an den Kapitalmärkten aufzunehmen. Für den Bundeshaushalt können sich daraus nur dann zusätzliche Belastungen ergeben, wenn die Gesamtguthaben der Europäischen Union ihren Kassenmittelbedarf nicht decken. Für den Fall, dass sämtliche anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union ihrer Nachschusspflicht nicht nachkommen, könnte sich bis 2058 rechnerisch nach Darstellung der Bundesregierung eine jährliche Belastung des Bundeshaushalts von ca. 21 Milliarden Euro ergeben. Dieses Szenario halten Bundestag und Bundesregierung für unrealistisch. Sollte sich der Eigenmittelbeschluss 2020 im Hauptsacheverfahren als Ultra-vires-Akt erweisen, besteht die Möglichkeit, dass der – vom Bundesverfassungsgericht nach Art. 267 AEUV zu befassende – Gerichtshof der Europäischen Union den Eigenmittelbeschluss für nichtig erklärt. Stellt der Senat einen Ultra-vires-Akt fest oder sollte er entgegen der summarischen Prüfung im vorliegenden Beschluss eine Berührung der Verfassungsidentität durch den Eigenmittelbeschluss bejahen, müssten Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat die ihnen zu Gebote stehenden Maßnahmen ergreifen, um die Verfassungsordnung wiederherzustellen.